申请人：吴江市杰博金属标识有限公司。

　　法定代表人：史正万。

　　被申请人：无锡国家高新技术产业开发区（无锡市新吴区）应急管理局，住所地无锡市新吴区和风路28号。

　　负责人：王立新，该局局长。

　　申请人吴江市杰博金属标识有限公司（以下简称申请人”）不服被申请人无锡国家高新技术产业开发区（无锡市新吴区）应急管理局（以下简称“应急管理局”）作出的《行政处罚决定书》，提起行政复议申请，本机关于2021年12月29日收到申请材料，经审查后决定依法受理。本案现已审查终结。

　　申请人请求：撤销被申请人作出的（锡新）应急罚〔2021〕24号《行政处罚决定书》。

　　申请人称：2021年6月16日，位于新吴区无锡软件产业发展有限公司内发生一起高处坠落事故，被申请人依据《调查报告》，拟对申请人的违法行为进行处罚。同年10月12日被申请人向申请人送达了《行政处罚告知书》。申请人于同年10月15日提交了《听证申请书》，并要求被申请人提供《调查报告》和全部证据，但被申请人仍未提供其他书面证据复印件，听证因故未实际进行。2021年11月20日，申请人收到了《行政处罚决定书》。一、事故发生的事实：依据《调查报告》，事故发生的事实如下：1、现场施工和事故擦窗机的使用单位是聚和明泰公司，不是申请人。2、事故设备的维修是德力合公司有关人员，不是申请人的职责。3、导致事故发生的直接原因是德力合公司员工刘德军，不是申请人。4、事故发生前，擦窗机操作人员已紧急告知德力合公司相关人员，申请人无法组织应急救援。二、被申请人认定事故发生的事实错误，主要事实不清、证据不足。1、因申请人是违法承包，无高空作业的资质，未有根据高处作业风险制定作业方案的职能，这些应由德力合公司以及违法发包的聚和明泰公司来承担。2、只能由负责擦窗机维修的德力合公司负责救援，擦窗机的使用单位是聚和明泰公司，维修保养单位是德力合公司，申请人无法组织应急救援，这不是申请人的职责，否则是无资质申请人的违规救援。3、“现场作业的安全绳未做好防割伤保护”应是聚和明泰公司的责任，在《调查报告》事故原因中已单独认定作业人员冯新荣的间接责任。4、被申请人没查明事故性质的事实，不应对申请人进行处罚。5、德力公司、员工刘德军、聚和明泰公司是造成本起事故的重大责任，被申请人不应对申请人进行严厉处罚。6、申请人不是“事故发生单位”，被申请人不应对申请人进行严厉处罚。三、被申请人适用法律法规依据错误，具体行政行为明显不当。1、被申请人依据《安全生产法》第一百零九条的处罚条款错误。申请人不是法律责任的承担主体。《调查报告》已经明确导致事故发生的直接原因是德力合公司员工刘德军，申请人仅是属于违法承包的间接责任。被申请人已经对2家“生产经营单位”实施了处罚，不应对申请人再进行处罚。假如被申请人认定申请人是“生产经营单位”，那也是第三方的责任。第二、发包单位应对不合法的承包行为负责。第三、直接依据《安全生产法》第一百零九条的处罚条款没有相应的法律处罚的违反条款。2、  被申请人适用违反《江苏省安全生产条例》法规第二十四条有错，申请人无职责采取应急措施，停止作业，撤出人员。即使被申请人适用该条款，也未依据该条款进行处罚。该条例的第五十一条规定：“生产经营单位违反本条例第二十四条第一款规定，进行危险作业未按照规定履行职责的，责令限期改正，可以处二万元以上十万元以下罚款……”，而不是被申请人处进行处罚的22万元。3、被申请人未依据《调查报告》的规定进行对申请人的行政处罚。4、被申请人对3家公司处罚不公，违反《行政处罚法》的有关规定。综上，申请人请求撤销处罚决定。

　　为证明自己主张，被申请人提供以下证据予以佐证：

　　1.《无锡软件园二三期楼宇亮化工程6・16髙处坠落事故调查报告》（以下简称“《调查报告》”及《无锡市新吴区人民政府关于无锡软件园二三期楼宇亮化工程6・16高处坠落事故调查报告的批复》（以下简称“《批复》”）复印件1组；2.“（锡新）应急告〔2021〕24号”《行政处罚告知书》复印件1份；3.《听证申请书》复印件1份；4.《行政处罚决定书》及快递收取短信复印件1组；5.沈新荣高处作业、熔化焊接与热切割作业证件复印件1份。

　　被申请人称：一、根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故调查认定系本起事故调调查组受无锡市新吴区人民政府委托作出的行政行为，与被申请人于2021年11月15日作出的（锡新）应急罚〔2021〕24号《行政处罚决定书》是两个不同行政主体作出的不同的行政行为。因此，以事故调查认定结论有误，而将被申请人作为被复议对象无法律依据。二、被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。2021年6月16日下午16时15分许，位于新吴区无锡软件产业发展有限公司内发生一起高处坠落事故，致1人死亡，1人受伤。经本起事故事故调查组认定、新吴区政府批复同意，认定申请人不具备承接工程的作业资质；未根据高处作业风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；现场作业的安全绳未做好防割伤保护，未确认配备的劳动防护用品符合安全作业要求；未对从业人员进行安全生产教育培训，导致作业人员安全意识淡薄；未采取有效措施，组织应急救援，对本起事故发生负有责任。三、被申请人作出的《行政处罚决定书》适用法律依据正确。申请人以上事实违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款规定，根据《江苏省安全生产条例》第二十四条的规定，对本起事故的发生负有责任。被申请人依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定，决定对申请人作出罚款人民币22万元整的行政处罚，适用法律依据正确。四、被申请人程序合法。新吴区政府于2021年8月17日作岀《批复》，被申请人收到该《批复》后，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条的规定，于同年8月22日办理立案手续，经法制审核和集体讨论，于同年10月12日向申请人送达了《行政处罚告知书》。申请人于同年10月15日向被申请人提交了《听证申请书》，于同年11月2日提交《撤回听证申请》，自愿申请撤回听证，于同年11月3日向被申请人提交了《申辩意见》。经复核，被申请人于同年11月20 日向申请人送达了《行政处罚决定书》，程序合法。综上，被申请人请求对作出的《行政处罚决定书》予以维持。

　　为证明自己主张，被申请人提供以下证据予以佐证：

　　1.申请人、江苏聚和明泰发展有限公司（以下简称“聚和公司”）营业执照复印件1组；2.调查询问笔录复印件13份；3.申请人提供的《企业应提供资料清单》复印件1份；4.《合同书》复印件1份；5.事故现场照片复印件24份；6.《批复》及《调查报告》复印件1份；7.《立案审批表》《行政执法决定法制审核意见》《行政处罚集体讨论记录》（锡新应急罚讨论〔2021〕40号）《案件延期审批表》复印件1组；8.《行政处罚告知书》及送达回执复印件1份；7.《撤回听证申请》复印件1份；8.《申辩意见》复印件1份；9.《行政处罚集体讨论记录》（锡新应急罚讨论〔2021〕40-1号）复印件1份；10.《案件处理呈批表》复印件1份；11.《行政处罚决定书》及送达回执、邮寄凭证复印件1份。

　　经查，2021年6月16日下午16时15分许，新吴区无锡软件产业发展有限公司（以下简称“软件公司”）内发生一起高处坠落事故，致1人死亡，1人受伤。事故发生后，由被申请人牵头，由公安、工会、住建多部门组成“无锡软件园二三期楼宇亮化工程6·16高处坠落事故调查组”（以下简称“事故调查组”），同时邀请区纪委监委、检察院参加，聘请专家及上海市建设机械检测中心有限公司，开展事故调查工作及原因分析。事故调查小组至事故现场进行勘察、拍摄照片并对史正万、沈伟言、吴鹏、刘德军、夏伟、朱旭亮、许天雨、方国坤、徐朋飞、冯新荣、沈建林进行调查，于同年8月11日形成《调查报告》，调查事故相关情况为：2021年4月软件公司将无锡软件园二三期楼宇亮化工程发包给聚和公司，并签订了《合同协议书》及《建设工程安全生产协议》，工程已完工。同年5月软件公司增加“无锡零碳科技产业园”发光字项目（以下简称“发光字”项目）内容，并与聚和公司签订《施工合同补充协议》。聚和公司将“发光字”项目的制作、安装发包给申请人，并签订《合同书》，未签订安全管理协议。申请人将“发光字”项目以口头约定形式交由冯新荣施工，冯新荣临时雇佣沈新荣、董龙福、沈建林具体实施施工作业。同年6月2日，聚和公司向绿城物业服务集团有限公司（以下简称“绿城物业”）借用天鹅座D楼擦窗机（以下简称“D楼擦窗机”）并出具《免责声明》，进场开始发光字安装工作。同年6月2日，因施工需要，绿城物业公司主管夏伟联系无锡市德力合机电设备有限公司（以下简称“德力合公司”）沈伟言对D楼擦窗机进行维护保养。同年6月3日、6月8日、6月11日沈伟言指派公司维修人员刘德军至现场更换零部件及现场调整。同年6月16日，沈建林、董龙福、沈新荣进场施工，当日下午13:14许，沈建林发现无法操作吊船，沈新荣及董龙福被困吊船中。经多方联系，沈伟言于当日15:12到达现场操作后，吊船恢复升降功能，沈建林等人继续施工。沈伟言发现D楼擦窗机运行时仍有异响，查看后发现吊船的主电机固定螺栓松动，链条未张紧，与电机轴承上的齿轮咬合不紧，导致异响，并告知刘德军需要紧固主电机螺栓。刘德军到达现场后,16:15许发现螺栓倾斜不便拧紧，于是使用金属棍敲打主电机螺栓，电机松动，电机齿轮与链条咬合不牢，吊船上的钢丝绳带动卷筒旋转，齿轮与链条间冒出火星，沈新荣、董龙福随吊船从高约40米处直接下落至三楼顶平台。沈新荣摔在吊船外侧约0.5米处，董龙福在吊船内。事故发生后，现场人员许天雨、朱旭亮（绿城物业员工）、沈建林至三楼平台，发现伤者均有意识。现场人员立即拨打120、110，16:40许120急救至现场将伤者送往医院救治，沈新荣经无锡市人民医院抢救无效死亡，董龙福送至第904医院救治，目前仍在医院治疗。同年6月21日，聚和公司与死者沈新荣家属达成赔偿协议。报告认为，事故的直接原因是刘德军敲打主电机固定螺栓，电机松动发生偏移，链条松脱后备制动器摩擦片未能抱死卷筒，在落地前钢丝绳张紧后的冲击力造成钢丝绳断裂，吊船内人员随着被外墙石材檐口切断的安全绳一起坠落。间接原因是：1、德力合公司未建立安全生产责任制，未制定安全生产规章制度，操作规程和应急救援预案，故障排除过程中不按基本规范解救被困人员后再作业；未对维修人员进行安全生产教育培训及维护保养专业培训，导致维修人员专业知识缺乏，安全意识淡薄，违章维修；承接维护保养业务时，未按照操作手册规定对擦窗机进行全面的维护保养。2、聚和公司将工程违法转包给无资质的申请人，安排无现场管理经验的新入职员工作为现场负责人，缺管漏管，未与承包方达成安全生产管理协议，未向承包方书面告知擦窗机基本情况、安全生产要求，发生人员被困情况未开展安全检查，未及时消除事故隐患。3、申请人无资质违法承接工程并转包给个人，以包代管，未对进行安全管理，导致完全不知情人员被困；未制定作业方案、安全防范措施及应急处置方案；未对作业人员进行安全生产教育培训，导致作业人员安全意识淡薄，发生被困情况时仍继续作业。4、冯新荣承接工程现场管理缺失；未督促施工现场做好防割伤保护；发现直接危及人身安全的紧急情况时未采取应急措施，停止作业，撤出人员。事故调查组认定事故性质是违法发包、设备维护不到位、作业人员违章作业造成的生产安全责任事故。处理建议为将刘德军及沈伟言移交司法机关立案侦查。对德力合公司、聚和公司、申请人进行行政处罚。对聚和公司、史正万行政处罚。

　　同年8月17日，新吴区政府作出《批复》，同意事故调查组对这起事故的原因分析、责任认定及处理建议、整改意见。被申请人于同年8月22日立案，于同年9月18日延长处理期限至同年11月19日，经集体讨论后于同年10月8日作出并于同年10月12日向申请人送达“（锡新）应急告〔2021〕24号”《行政处罚告知书》，告知申请人拟对其处罚28万元，并告知申请人其享有陈述、申辩、申请听证的权利。申请人申请听证后又于同年11月2日撤回听证申请。同年11月3日，申请人提交《申辩意见》一份，主要内容为：“一、本起事故的直接原因是刘德军敲打主电机固定螺栓导致，德力合公司负事故的直接责任，其公司负间接责任，28万元的处罚过重，有违‘比例原则’；二、其公司经营状况不佳，无力承担处罚金额；三、法定代表人配偶患有恶疾，家庭经济困难。请求减轻处罚”。经集体讨论后，被申请人部分采纳申请人的申辩意见，改为罚款22万元，并于同年11月15日作出“（锡新）应急罚〔2021〕24号”《行政处罚决定书》，对申请人罚款22万元整，并向申请人送达。

　　另查明，申请人成立于2011年11月08日，企业类型为有限责任公司，经营范围为：金属制品生产、销售；标识、字牌、建材、五金配件、电子耗材销售；钣金加工；装饰装潢；楼宇亮化。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）；无安装资质。

　　本机关认为，根据《中华人民共和国安全生产法》，县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款规定，有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。故被申请人有权对区域内安全生产工作实施综合监督管理，并有权依法进行查处。

　　《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。本案中，2021年6月16日，软件公司内发生的高处坠落事故致1人死亡，1人受伤，直接经济损失截至《事故调查报告》作出时包括死亡经济赔偿185.5万元，应当属于一般事故。根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定，重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组在法定时间内出具《调查报告》，事实认定清楚，程序合法，新吴区人民政府同年8月17日作出《批复》,亦符合法律规定。申请人虽在复议申请中对该报告提出异议，但未能提供任何证据予以否定，被申请人有权以《批复》作为依据对案涉事故作出处理。

　　根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年12月1日施行）第十七条 “生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”第二十五条第一款“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”《江苏省安全生产条例》第二十四条“生产经营单位进行高处作业，应当执行有关危险作业管理制度，并履行下列职责：（一）根据危害风险制定作业方案、安全防范措施和应急处置方案；（三）确认作业单位的作业资质、作业人员的上岗资格以及配备的劳动防护用品符合安全作业要求；（六）发现直接危及人身安全的紧急情况时，采取应急措施，停止作业，撤出人员。”本案中，事故发生时，申请人不具备安全作业条件承揽涉案工程并进行高处作业，未制定作业安全方案、防范措施以及应急处置方案，未确认劳动防护用品符合安全作业要求，现场作业安全绳未做好防割伤保护，未对作业人员进行安全生产教育培训，发生故障被困时仍继续作业，安全意识淡薄，未采取有效措施组织救援，对事故的发生负有责任，根据《中华人民共和国安全生产法》（2014年12月1日施行）第一百零九条 “（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；”被申请人作出罚款22万元，处罚在法定幅度之内，符合法律规定。关于申请人提出的应当适用《江苏省安全生产条例》第五十一条规定进行处罚，因案涉事故已经构成一般事故，具有严重危害后果，其主张不予采信。

　　在行政程序上，被申请人立案后，依法进行了调查处理，在作出处罚决定前依法告知了行政处罚决定的事实理由、依据以及陈述申辩、听证的权利，并对申请人的陈述申辩意见部分采纳，减少了罚款金额，在申请人撤回听证申请的情况下，经延期后在法定期限内作出案涉《行政处罚决定书》，程序合法。

　　因此，本机关认为被申请人作出案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法、量罚适当。

　　综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，本机关决定如下：

　　维持被申请人作出的“（锡新）应急罚〔2021〕24号”《行政处罚决定书》。

　　如对本决定不服，可自收到本行政复议决定书之日起十五日内向无锡市梁溪区人民法院提起行政诉讼。

　　2022年2月23日